Указанные особенности нашей страны обуславливали разные формы организации государственной и местной власти, в зависимости от сложившейся социально-политической, военной, экономической, межнациональной и иной ситуации. В прошлом в России были вольные города со своим местным самоуправлением, не признающим никакой центральной власти, и демократическими формами правления, что не чета сегодняшней хваленной американской демократии, которой "по возрасту" не больше, чем нашему горскому старцу. Но были и иные монархические времена централизованного русского государства и самодержавия, когда на вопрос служебной анкеты – должностное положение, Николай II написал "Хозяин земли русской". Полагаем, эти исторические аналогии должны нас учить "ни чему-нибудь и как-нибудь" по афоризму из любимого нашего поэта, а государственному мышлению.

Вопросы укрепления вертикали и легитимации публичной власти, как и другие проблемы, должны решаться с учетом конкретного места и времени – известного и общепризнанного принципа познания и принятия решения. Иначе любые творческие поиски могут превратиться в схоластику, это тот общий посыл, из которого следует исходить, рассматривая проблему местного самоуправления, которая является одной из важных задач публичного управления как в прошлом, так и в настоящее время.

Само понятие "местное самоуправление" было закреплено еще в Конституции СССР в декабре 1990 г., на фоне безволия и падения престижа государственной власти, ее слабости. К этому безусловно приложили руку наши "доброжелатели", к тому же убедившие Михаила Горбачева и его политическую элиту в том, что спасение России в ее децентрализации, в передаче многих государственных полномочий в органы местного самоуправления, которые были бы полностью самостоятельны от органов государственной власти. Эти теоретические рассуждения и установки при таком же профессионально неподготовленном, но решительном и волевом Борисе Ельцине нашли материальное воплощение в виде законодательного закрепления. Так, в Конституции Российской Федерации, в ее основах, прописали, на наш взгляд, явно нелепую норму о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12). Подобной правовой нормы нет ни в одной Конституции зарубежных стран, о чем ныне говорят и в высших эшелонах власти, а в теории это аксиома.

После указанной конституционной нормы работу по практическому реформированию местного самоуправления возглавил военный генерал Котенков, не имеющий ни дня опыта работы в государственных и местных органах власти. Будучи тогда министром юстиции республики я часто общался с ним по вопросам местного самоуправления и замечал, как он, по-армейски, четко и в срок выполнял указания чубайсовской команды, которые способствовали ослаблению государственной власти. Ни мои аргументы, ни моих сторонников, как в частных, так и в публичных выступлениях о том, что нельзя так реформировать местную власть, не убеждали его.

Для активизации работы в данном направлении генерал несколько раз побывал в Швейцарии и ряде европейских стран, откуда приезжал довольным и восхищенным тем, как там организовано местное самоуправление. Но, во-первых, в тех странах оно создавалось столетиями, во-вторых, при наличии подготовленных кадров, в-третьих, в условиях стабильной обстановки, в отличие от нашей, особенно первых двух десятилетий постсоветского периода, и наконец, финансово-экономической насыщенности. У нас же на уровне местного самоуправления финансов не хватало даже для решения самых насущных социально-экономических и чисто бытовых задач, о чем свидетельствует один из авторов данной статьи. Будучи в 1995–1998 годы руководителем Ленинского района г. Владикавказа и в 2003–2005 годы главой Алагирского утверждаю, что целый пласт финансовых проблем связан с передаваемыми органам местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

К их числу можно отнести значительное количество "скрытых" полномочий, так называемых нефинансируемых мандатов (полномочия передаются не надлежащим образом, что лишает муниципальные образования возможности получения финансирования); на федеральном уровне отсутствовала методика расчета денежных средств, необходимых для тех или иных полномочий; на этом фоне Минфин России констатировал наличие различных подходов регионов к передаче государственных полномочий органам местного самоуправления.

В 2018 г. Конституционный суд РФ принял знаковое решение, связанное с исследованием межбюджетных отношений (муниципальное образование – субъект РФ). Дело в том, что сформировалась довольно устойчивая и многочисленная практика, когда органы местного самоуправления не могли взыскать с бюджета субъекта РФ причитающиеся им денежные средства даже при наличии судебного решения. Причина простая – окончание бюджетного года. К сожалению, попытки муниципальных образований взыскать денежные средства за рамками финансового года, как правило, заканчивались отказами. Нередко суды общей юрисдикции исходили из следующего: бюджетное законодательство позволяет возлагать на субъект РФ расходные обязательства лишь в пределах определенного финансового года, поскольку бюджет субъекта РФ, в отношении которого ставится вопрос о взыскании недополученных средств субсидии, к моменту обращения истца в суд исполнен, обязательства по этим бюджетам следует считать прекращенными, в том числе на основании п. 3 ст. 242 Бюджетного кодекса РФ; возможность же взыскания из бюджета субъекта РФ суммы субсидии, недополученной в период действия закона о бюджете на конкретный год, в последующие годы действующим законодательством не предусмотрена. В Постановлении Конституционного суда РФ от 18 июля 2018 г. № 33-П констатируется, что завершение финансового года и прекращение действия бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования текущего финансового года, само по себе не является основанием для прекращения принятых на себя субъектом РФ расходных обязательств и не может служить поводом для отказа в обеспечении их принудительного исполнения в рамках существующих судебных процедур. Иное означало бы невозможность удовлетворения имущественных требований муниципального образования к субъекту РФ на том лишь формальном основании, что они предъявлены за пределами финансового года, в течение которого соответствующие бюджетные обязательства подлежали исполнению,

Неслучайно, в первый закон "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1995 г. в первые же пять лет его существования было внесено более 200 изменений, большинство из которых были направлены на улучшение финансовой основы органов местного самоуправления и составляет его бюджет,

т. е. совокупность его финансовых средств. Именно поэтому последовал новый аналогичный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый 6 октября 2003 г. и поменявший многие положения по местному самоуправлению, но и он оказался далеко не самым удачным.

Помимо всего прочего, там предложили пять видов муниципальных образований: городское поселение; сельское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.

Сегодня можно сказать, что указанные виды муниципальных образований не выполнили свои задачи, не оправдали себя. Поэтому после внесения в ст. 71 обновленной Конституции РФ понятие публичной власти и ч. 3 ст. 132 Конституции РФ положение о том, что "органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти", а также Федерального закона от 21 декабря 2021 года "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" не было никакого сомнения в появлении проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления единой системы публичной власти". Он был подготовлен и внесен в Госдуму сенатором Андреем Клишасом и депутатом Госдумы П.В. Крашенинниковым и принят в первом чтении на Пленарном заседании Госдумы 25 января 2022 года.

Проанализировав количество и структурный состав существующих видов муниципальных образований, их деятельность и иные обстоятельства, возможно, и не столь связанные с развитием местного самоуправления, а поиском эффективной деятельности власти, они предложили в законодательном порядке выстроить единую вертикаль публичной власти, о чем недавно писала на своих страницах "Северная Осетия". Но непонятно, почему из числа видов муниципалитетов в качестве самостоятельного муниципального образования исключено сельское поселение, со своими известными особенностями и проблемами, к тому же когда на всех уровнях власти только и говорят о развитии села. Полагаем, что наряду с двумя видами муниципалитета – городской округ и муниципальный округ – профильным комитетам обеих палат следует включить сельское поселение в качестве самостоятельного муниципального образования со своими органами власти.

Ожидается, что новая система местного самоуправления сделает невозможным перекладывание ответственности с одной администрации на другую, что имело место до сих пор и заметно тормозило развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Неслучайно происходило постоянное его реформирование, с попытками уйти от советского прошлого по этому вопросу. Но как правильно сказал Президент РФ В.В. Путин в одном из своих выступлений: "Новации не означают отрицание прошлого, они есть его развитие". На наш взгляд, это методологически верная установка, и по этому пути мы должны двигаться, развиваться в жизни. Один из авторов законопроекта, председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас пояснил, что закон даст возможность более демократичного формирования представительных муниципальных органов. Упразднение двухуровневой структуры муниципалитетов оставляет единственный способ их формирования – прямые муниципальные выборы, подчеркнул сенатор.

В ст. 29 законопроекта предлагаются разные виды ответственности к должностным лицам местной власти в случае невыполнения ими должностных обязанностей, и это правильно. Но в ст. 4 главы 1, предусматривающей общие начала, т.е. принципы правового регулирования местного самоуправления, не предусмотрен принцип ответственности должностных лиц, что срочно необходимо устранить. Законопроект сохраняет формы прямой демократии, предусмотренные законом 131-ФЗ, такие, как муниципальные выборы, местный референдум, опрос граждан, публичные слушания и другие. "При этом граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не предусмотренных в законе, в том случае, если это не противоречит, Конституции и законодательству", – пояснил Клишас. Поэтому напрасны опасения депутата Госдумы от КПРФ М. Матвеева, который заявил, что центральная власть готовит почву для сворачивания местного самоуправления, потому что в качестве проводника непопулярных реформ ей выгодно иметь органы, ответственные "не перед населением, а перед вышестоящим начальством". Коммунист заметил, что "душить" МСУ начали не сегодня: сначала его "ободрали", т.е. забрали почти все налоговые поступления. "Если в законе прописано, что губернатор может отрешить от должности даже всенародно избранного мэра, но у населения такой возможности нет, я задаю вопрос: на кого будет ориентироваться этот мэр? Кто является источником власти: народ или вышестоящий чиновник?!" – возмущался М.Матвеев.

Легитимность законопроекта не вызывает никаких сомнений. Он подготовлен в развитие положений Конституции Российской Федерации в единой системе публичной власти и направлен на совершенствование организации защиты местного самоуправления. Новый законопроект призван снять противоречия между регионами и муниципалитетами. Поэтому устанавливается закрытый перечень из 27 неотъемлемых полномочий местного самоуправления и перечень тех полномочий, которые могут быть перераспределены на региональном уровне. С одной стороны, это правильно, если иметь в виду вышесказанное, с другой, жизнь всегда разнообразнее любых наших теорегических конструкций, поэтому, на наш взгляд, следует предусмотреть возможность создания Согласительной комиссии в случае разногласий по тем или иным полномочиям. В заключение сообщаем, что в адрес Государственной думы направили следующие предложения к проекту федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти":

1. В статье 4. Принципы правового регулирования местного самоуправления предусмотреть принцип ответственности лиц, замещающих муниципальные должности, тем более что такая ответственность предусмотрена в ст.29 проекта федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти".

2. В числе городских и муниципальных округов предусмотреть сельские поселения, поскольку они имеют специфические особенности, особенно, в отличие от 2-х указанных округов. Тем более что на всех уровнях власти все время говорят о развитии сельских поселений.

3. Народ как источник власти (ст.3 Конституции РФ) должен иметь право ставить вопрос перед главой региона об отстранении от должности главы МО как не оправдавшего его доверия.

А. ЦАЛИЕВ,

д.ю.н., профессор, зав. кафедрой публичного права и органов власти СКГМИ, заслуженный юрист РФ;

В. КАБОЛОВ,

к.ю.н., доцент кафедры гражданского права и процесса СКГМИ, действительный государственный советник 1 класса.