КОНСТИТУЦИЯ СОАССР 1978 ГОДА

Осмысление правовых аспектов истории Северной Осетии в статусе автономной республики, анализ ее места и роли в системе советской государственности во многом объясняют противоречия в реализации органами государственной власти республики функций политического самоуправления в эпоху "застоя" и "кризиса социализма".

Самым, пожалуй, значительным событием в истории советской государственности в 70-е гг. XX в. стало принятие 7 октября 1977-го новой Конституции СССР, получившей название "Конституции развитого социализма", поскольку в ней провозглашались построение в Советском Союзе "развитого социалистического общества" и создание "общенародного государства".

Новая союзная Конституция, принятая спустя 40 лет после законодательного закрепления в "сталинской" Конституции 1936 г. факта победы социализма в СССР, заметно отличалась как по стилю, так и по структуре от предыдущего Основного закона страны. Сжатые и емкие определения правовых норм, сформулированных в прежней Конституции в полном соответствии со стилистикой сталинской эпохи, сменили пространные и красноречивые лозунги позднесоветской поры, впрочем, так же отвечавшие духу своего времени. Появившаяся в тексте преамбула, которой не было в прежней Конституции, давала представление об "обществе развитого социализма" и "общенародном государстве".

Многие статьи Конституции СССР 1977 г. отличались очевидной пропагандистской направленностью, на что указывали новые понятия и определения, подчеркивавшие преимущества советского строя, социалистического образа жизни и марксистско-ленинской идеологии. Так, целью Советского государства объявлялось построение бесклассового коммунистического общества, в конституционном законодательстве страны впервые было четко сформулировано положение о том, что вся власть в СССР принадлежит народу. Ставшая знаменитой шестая статья новой Конституции закрепляла за КПСС монополию на политическую и идеологическую сферы, фактически утверждая в стране однопартийную систему. Структурная матрица партийной организации была экстраполирована на систему государственной власти, устроенной по партийному образцу в соответствии с принципом "демократического централизма", который предполагал подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим.

Государственные и общественные формы народовластия осуществлялись через систему советов, которые теперь стали именоваться советами народных депутатов (вместо советов депутатов трудящихся), и в управлении государственными и общественными делами могли участвовать общественные организации и трудовые коллективы. Негосударственные (общественные) организации – КПСС, общественные организации, трудовые коллективы были включены в политическую систему; их совокупность должна была обеспечивать реализацию главного принципа советской демократии – полновластие народа.

Принятие союзной Конституции повлекло изменения в законодательствах союзных республик. В апреле 1978 г. новую Конституцию приняла РСФСР. Мозаичность государственного устройства России, куда входили как территориально-административные (края и области), так и национально-государственные образования (автономные республики, автономные области и автономные округа), потребовала пояснения и более четкого определения их государственно-правового статуса и компетенции. Автономная республика в Конституции РСФСР определялась как субъект федерации в составе РСФСР со своей Конституцией, соответствующей союзной и республиканской (РСФСР) Конституциям и учитывающей местные особенности.

Автономные республики наделялись правом самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению, и участвовать в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР и СССР, через союзные и республиканские (РСФСР) высшие органы государственной власти и управления. В то же время понятие "самостоятельности" в отношении автономной республики не было равнозначно "самостоятельности" союзной республики, которая обладала суверенностью, а автономная республика как составная часть союзной – нет, поэтому не была правомочна осуществлять свою государственную власть суверенно от союзной. Так реализовывался принцип единства системы государственной власти в СССР. Но хотя государственно-правовая компетенция автономной республики и была ограничена, в ее ведении оставался широкий круг вопросов, касавшихся национально-государственного строительства и социально-экономического развития.

Изменился и порядок принятия Конституции автономной республики: Основной закон утверждался уже исключительно высшим органом ее законодательной власти – Верховным Советом, а сама Конституция и законы автономной республики не могли быть отменены во внесудебном порядке союзными и федеральными органами государственной власти. Право автономной республики самостоятельно принимать собственную Конституцию расширяло и укрепляло ее государственно-правовой статус.

Новые Конституции 16 автономных республик, входивших в РСФСР, были разработаны и приняты уже в 1978 году. Северная Осетия свою новую Конституцию приняла на внеочередной, восьмой сессии Верховного Совета СОАССР девятого созыва 30 мая 1978 года. В республике накануне принятия нового Основного закона была развернута широковещательная кампания, в ходе которой было проведено более 4 тыс. различных собраний, где в общей сложности присутствовали 400 тыс. человек, 30 тыс. выступили.

В целом текст новой Конституции СОАССР был выдержан в идеолого-пропагандистском духе союзной Конституции. В краткой преамбуле Основного закона СОАССР подчеркивалась определяющая роль научного коммунизма как идеологической основы советского строя и утверждалось единство народа СОАССР со всем советским народом. На своем месте оказалась и известная 6-я статья союзной Конституции о "руководящей и направляющей" роли КПСС в государственной, политической и общественной жизни советского общества.

В структурном отношении новый Основной закон СОАССР соотносился с Конституциями СССР и РСФСР – он также состоял из разделов, часть из которых делилась на главы. По сравнению с предшествовавшей Конституцией СОАССР 1936 г. заметно увеличилось общее количество статей, появились новые разделы. В целом текст новой Конституции СОАССР состоял из 10 разделов, 16 глав и содержал 161 статью.

В первом разделе закреплялись основы общественного строя и политики Северо-Осетинской АССР. Как и в союзной Конституции, впервые вводилась глава "Политическая культура", включавшая важнейшие положения об общественном и политическом строе республики, которая определялась как "социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции", политическую основу составляли советы народных депутатов. Также впервые провозглашались принципы "социалистической законности" и "демократического централизма". Основой экономической системы СОАССР оставалась социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. Социальную основу СОАССР составлял союз рабочих, крестьян и интеллигенции.

Примечательно, что на второе место, тоже по аналогии с союзной и республиканской (РСФСР) Конституциями, был вынесен раздел "Государство и личность", и количество входивших в него статей также значительно увеличилось. Тем самым подчеркивалось, что статус личности обусловлен общественным строем, вытекает из политической и экономической систем, обусловлен функциями государства, его политикой в области социального развития и культуры и сам имеет значение при решении вопросов национально-государственного строительства и в деятельности органов государственной власти и управления. В разделе перечислялись основные гражданские и политические права и свободы граждан СОАССР и обозначались механизмы их обеспечения. Одновременно с фиксацией гражданства СОАССР закреплялось единое союзное гражданство: каждый гражданин

СОАССР являлся гражданином РСФСР и СССР.

В соответствующем разделе закреплялось национально-государственное и административно-территориальное устройство Северо-Осетинской АССР: здесь подтверждался статус СОАССР как советского социалистического государства, находившегося в составе РСФСР, территория которого не может быть изменена без согласия самой республики, а также перечислялись предметы ведения СОАССР и утверждалось право ее участия в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР и СССР через их высшие органы государственной власти. В административно-территориальном отношении количество районов в Северной Осетии сократилось с 11 до 8: Алагирский, Ардонский, Дигорский, Ирафский, Кировский, Моздокский, Правобережный, Пригородный; город Орджоникидзе оставался в республиканском подчинении.

Высшим органом в иерархически выстроенной системе советской власти в республике оставался Верховный Совет СОАССР, однако новая Конституция внесла целый ряд существенных изменений в порядок его формирования и функционирования. Так, Верховный Совет наделялся правомочиями решать все вопросы, отнесенные Конституциями СССР, РСФСР и СОАССР к ведению Северо-Осетинской АССР. Порядок взаимоотношений республиканских (в автономных республиках) Верховных Советов с Верховными Советами СССР и РСФСР определял стержневой принцип демократического централизма, провозглашенный Конституцией СССР 1977 года и зафиксированный в Конституциях РСФСР и входящих в ее состав автономных республик. Этот принцип означал, что деятельностью нижестоящих советов руководят вышестоящие, и их решения являются обязательными для всех нижестоящих органов власти и управления, в том числе на уровне республик. Таким образом, в действительности Верховный Совет СОАССР, находясь в двойном подчинении, был существенно ограничен в собственных руководящих функциях, представляя собой часть верховной государственной власти в республике. В еще большей степени это относилось к низовым уровням власти – местным советам.

Право законодательной инициативы закреплялось за Президиумом Верховного Совета СОАССР, республиканским Советом министров, комиссиями и депутатами Верховного Совета СОАССР, Верховным судом республики и Прокурором СОАССР. Это право получили общественные организации в лице республиканских и соответствующих им органов.

Депутат Верховного Совета СОАССР мог обратиться с запросом в республиканский Совмин, к министрам и другим руководителям государственных органов, а также к руководителям расположенных на территории Северной Осетии предприятий, учреждений и организаций и получить на сессии устный или письменный ответ.

Изменился состав Президиума Верховного Совета Северо-Осетинской АССР – число заместителей председателя Президиума увеличилось до 2 за счет сокращения до 7 членов Президиума. Существенно расширились полномочия Президиума Верховного Совета СОАССР в реализации управленческих, координирующих, контролирующих и учредительных функций государственной власти. Расширение объема полномочий Президиума ВС СОАССР фактически превращало его в истинного законодателя, а сам Верховный Совет служил в качестве важного дискуссионного и информационного форума. Ввиду того что высокопоставленные партийные функционеры составляли значительную часть депутатов, у представителей различных сегментов населения была возможность во время сессий обратить внимание данных представителей "настоящего" государственного руководства на конкретные недостатки на местах, на принципиальные проблемы и на необходимость политических перемен.

В целом же новая Конституция СОАССР юридически оформила статус Северной Осетии как социалистического государства, имеющего собственные органы управления и соответствующую атрибутику. В то же время вторая и последняя советская Конституция СОАССР констатировала отсутствие разделения государственной власти между федеральным центром и автономной республикой и, соответственно, их собственной исключительной компетенции, возможность центральной власти решать любые вопросы на их территории как в законодательной, так и в исполнительной сфере. Этот факт не позволяет считать Северо-Осетинскую АССР, как и другие автономные республики в составе РСФСР, полноценным государством. Об этом же свидетельствует и формулировка первой статьи Конституции СОАССР, определяющей статус республики, в которой отсутствует понятие суверенитета – как уже отмечалось, он был позволителен лишь союзным республикам: так, в Конституции РСФСР 1978 года прямо декларировалось, что она является суверенным советским социалистическим государством, а ее суверенные права охраняются Союзом ССР. Решение вопросов, отнесенных к ведению автономной республики, также находилось под контролем союзных и союзно-республиканских органов власти. Правомочность автономной республики как государственного образования реализовывалась фактически лишь в праве самостоятельно принимать собственную Конституцию без вмешательства в этот процесс вышестоящих органов советской власти. С другой стороны, текст республиканской Конституции не должен был отступать от конституционного канона, который представляла собой союзная Конституция, имевшая безусловное верховенство.

Таким образом, фиксация статуса автономной республики в качестве государственного образования без признания ее государственного суверенитета ограничивала пределы компетенции республиканских органов власти и управления и ставила их в фактическую зависимость от вышестоящих властно-управленческих структур даже в решении вопросов, отнесенных к ведению автономной республики. Непредоставление республике государственного суверенитета в действительности означало и лишение ее суверенитета национального, превращая автономную республику в "квазигосударственное образование", высшие государственные органы которой действовали в режиме "местной власти". Противоречия между объявленным государственным статусом и отсутствовавшим национальным суверенитетом, заложенные в позднесоветских Конституциях СССР, РСФСР и, как следствие, продублированные в Основных законах автономных республик, со временем дали о себе знать, сыграв свою деструктивную роль в ходе распада советской государственности и социалистической системы и последовавшего за этим "парада суверенитетов" бывших советских автономий.

Елена КОБАХИДЗЕ,

доктор исторических наук, завотделом СОИГСИ ВНЦ РАН